Lausunto luonnoksesta hallituksen esitykseksi kaavoitus- ja rakentamislaiksi

Tässä lausunnossa esitämme näkemyksemme lakiluonnoksen alueidenkäytön kokonaisuudesta erityisesti demokratian ja kansalaisten osallistumisen kannalta. Työryhmämme on osallistunut vuonna 2021 Sitran tulevaisuuslaboratorioon (Sitra Lab 3.0), jonka teemana on demokratian kapeikot. Vuoden aikana olemme tarkastelleet kaupunkisuunnittelussa sivuun jäävien ryhmien osallistumisen esteitä erityisesti maahanmuuttajataustaisten yrittäjien näkökulmasta. Olemme tarkastelleet tätä kaupunkisuunnitteluosallisuuden haastetta Kontulan ostarin kehittämisprosessissa. Lausuntomme pohjautuu havaintoihimme systeemisistä ongelmista, sekä kaupunkisuunnittelun käytäntöihin ja osallistuvan suunnittelun tutkimukseen.

Vaikka työryhmämme kaikki jäsenet ovat kaupunkisuunnittelun kentällä kokeneita tekijöitä, Sitra Labissa olemme olleet uuden äärellä. Kokeilumme on tuonut esiin kaupunkikehittämisen näkökulmia esimerkiksi monikulttuurisuuden ja monikielisyyden osalta, joihin Suomessa ei juuri ole aiemmin etsitty ratkaisuja.

Kokeilumme on tuonut erityisesti esiin sen, että hiljaiset osalliset eivät välttämättä ole osallisia, jotka eivät haluaisi osallistua. Oman elinympäristön kehittämiseen osallistutaan, jos siihen annetaan reilu mahdollisuus. Mahdollisuuden reiluus taas riippuu siitä, miten saavutettavaa osallistuminen on ja onko osallistumisella aitoa vaikutusta.

Lausunnossa tarkastelemme meille suunnittelun ja vuorovaikutuksen kenttätyössä kertyneen tiedon valossa joitakin lakiluonnoksen sisältöjä.

Osallistuminen ja vuorovaikutus kaavoituksessa (luku 11, 49 §)

Lakiluonnoksen tavoitteena on lisätä osallisten vaikutusmahdollisuuksia painottamalla varhaisen vaiheen osallistumista. Lakimuutos mm. parantaisi kansalaisten tiedonsaantia suunnittelun varhaisessa vaiheessa tuomalla myös kaavoitusaloitteet nähtäville ja vuorovaikutuksen piiriin. Tämä on kannatettava ajatus ja askel kohti kaavoitusprosessin ulkopuolisten suunnitteluvaiheiden tunnistamista laissa.

Ennen kaavaprosessia on suunnitteluvaiheita, jotka vaikuttavat merkittävällä tavalla siihen, minkälaista kaavaa ryhdytään laatimaan. Nämä suunnitteluvaiheet etenevät usein kaupunkisuunnitteluorganisaatioiden sisäisenä työnä tai yksityisten kumppanitahojen kuten maan- tai kiinteistönomistajien sekä näiden osapuolten palkkaamien konsulttien vuorovaikutuksessa. Seurauksena on, että kaavoitusprosessin alkaessa, osallisten eteen tuodaan hyvin pitkälle viety suunnitelma, missä esimerkiksi rakentamisen määrä on lukittu. Siitä, onko paikka ylipäätään rakentamiselle soveltuva ei keskustella, vaikka kyseessä olisi julkiseen kaupunkitilaan sijoittuva hanke.

Avoin tiedonsaanti suunnitteluhankkeissa

Kuten lausuntoaineistossa nykytilan arvioinnin osalta todetaan, kaavoituksen osallisuusmenettelyitä sovelletaan jo muissakin suunnitteluprosesseissa kuin kaavaprosesseissa – tätä ei kuitenkaan ole velvoitettu. Esimerkiksi kaavoitusaloitteen ja kaavoitusprosessin käynnistymisen välissä tehdään usein suunnittelun tavoitteisiin liittyviä valintoja ja päätöksiä, joista osallisen on vaikea saada tietoa. Tämä korostuu erityisesti yksityisten toimijoiden hankekaavoissa, joissa suunnitteluvalta on siirretty suunnittelu- tai kehittämisvarauksella toimijoille. Ongelmana on, että kansalaisten tiedonsaantioikeus ei koske näitä hankkeita.

Lainsäädäntöä tulisi muuttaa siten, että kunta ei saisi luovuttaa suunnitteluoikeutta ulkopuoliselle taholle, ellei sopimuksessa ole tunnistettu suunnittelun vaikutuksia paikallisiin toimijoihin sekä sovittu ihmisten oikeudesta saada tietoa suunnittelusta sen joka vaiheessa ja vuorovaikutuksen järjestämisestä suunnittelun varhaisessa vaiheessa. Eri osallisryhmät ja heidän tarpeensa tulisi kartoittaa jo sopimuksen laatimisvaiheessa. Tällaisen säännöksen tulisi erityisesti koskea hankkeita, joissa suunnittelu kohdistuu julkiseen tilaan. Myös esimerkiksi ostos- ja kauppakeskukset tulisi ymmärtää tässä tapauksessa julkisiksi tiloiksi.

Lisäksi kaavahankkeista tiedottamisessa tulisi huomioida osallisten tarpeet tiedonsaantiin. Kaavan vireilletulosta ilmoittaminen henkilökohtaisesti osallisten määrän ollessa rajallinen on tärkeää (65§). Lisäksi tulisi huomioida, että tiedottamisessa huomioidaan osallisten erityistarpeet, kuten kieli ja informoinnin tavat siten, että tieto on saavutettavaa. Tämä voi tarkoittaa esimerkiksi selkosuomen käyttämistä tiedottamisessa.

Osallistumisen tasa-arvoisuus

Osallistumismenetelmien tasa-arvoisuus ja saavutettavuus ovat hyviä tavoitteita. Lakiuudistuksen lähtökohtana näyttää olevan oletus, että ns. perinteiset menetelmät ovat saavutettavia ja takaavat tasa-arvoisen osallistumisen. Näin ei kuitenkaan ole, vaan perinteisetkin menetelmät jättävät ulkopuolelle monia osallisryhmiä.

Osallistumismahdollisuuksien lisääminen tulisi tehdä siten, että otetaan huomioon ne kyvykkyydet, joita nykyiset menetelmät eivät huomioi. Ongelmana on, että nykyiset – niin perinteiset kuin uudemmat – ylhäältä alas ohjatut osallistumismenetelmät (mm. kirjallisen mielipiteen esittäminen, kyselyt, osallistava budjetointi) palvelevat ja vahvistavat tietyllä tavalla kyvykkäiden osallisuutta. Vallitsevat käytännöt edellyttävät usein kotimaisten kielten osaamista, kykyä perehtyä usein monimutkaiseen suunnittelutietoon, kirjallista ilmaisukykyä ja yhä useammin myös tietoteknisten laitteiden ja palveluiden käyttöä. Suunnitteluun vaikuttaminen vaatii myös pitkäjänteistä ajattelukykyä sekä suunnittelun käytäntöjen ja prosessien ymmärtämistä. Ne, joiden itseilmaisun tavat tai kielitaito poikkeavat näistä vaatimuksista jäävät heikompaan asemaan. Samalla kaupunkisuunnittelijoiden käsitys alueen sosiaalisista ja kulttuurisista ominaispiirteistä jää vaillinaiseksi, ja suunnittelu voi tuottaa tuloksen, joka palvelee ensisijaisesti vain hyvin rajattua joukkoa. Kaupunkisuunnittelu voi syrjäyttää ja lisätä eriarvoisuuden kokemusta.

Kokeilussamme Kontulan ostarilla useat kohtaamamme maahanmuuttajataustaiset yrittäjät kertoivat, että haluavat osallistua suunnitteluun. Nykyiset informoinnin kanavat, tavat ja kieli sekä osallistumisen menetelmät eivät kuitenkaan ole heille saavutettavia. Kontulan ostarin suunnittelussa on esimerkiksi arkkitehtuurikilpailun yhteydessä käytetty niin perinteisiä osallistamisen menetelmiä (työpaja) kuin uusia menetelmiä (suunnitelmien nettikommentointi). Nämä yrittäjät eivät ole kulttuurisesti yhtenäinen ryhmä, mutta heillä on yhdistäviä piirteitä kuten muunkielisyys ja elinkeinotoiminnan vaatimat työajat. He itse taas usein toivoivat kohtaamista ja että joku kuuntelisi heidän näkökulmaansa. Tällaisen osallistumismenetelmän räätälöinti ei ole mahdotonta. Osallistumisen järjestäminen vaatii olemassa olevien menetelmien kuten kohtaamisen, monikielisyyden ja digitaalisten apuvälineiden luovaa käyttöä ja yhdistelyä – kuten kokeilumme Kontulassa osoittaa. Hankkeessa, joissa osalliset tulevat eri kulttuureista, olennaista on suunnittelu- ja vuorovaikutuskäytäntöjen tarkastelu myös heidän näkökulmasta.

Väestön ikääntyminen ja monikielistyminen lisäävät moni- ja selkokielisen informaation tarvetta. Tietoa suunnittelusta ja elinympäristön muutoksista tulisi aina saada selkosuomeksi. Tämä palvelisi kaikkia – ei vain selkokieltä tarvitsevia. Lisäksi meidän kokeilussamme englannin kieli osoittautui tärkeäksi siksi, että käännösohjelmissa englanti kääntyy paremmin muille kielille kuin suomi. Myös tulkkien rooli on olennainen. Tulkkausta ei tarvita vain puhuttujen kielten välillä vaan myös suunnittelu- ja hallintokielen sekä osallisten ymmärtäminen arkikielten välillä.

Toivoisimme lainsäädännöltä voimakkaampaa ohjausta kohti eriarvoisuutta poistavaa vuorovaikutteista suunnittelua. Tämä edellyttää mm. nykyisten käytäntöjen ongelmien tunnistamista. Lain tulisi velvoittaa tunnistamaan kunkin alueiden sosiaaliset erityispiirteet, kulttuurinen konteksti sekä heikoimmassa asemassa olevat osallisryhmät, ja ohjata rakentamaan tapauskohtaisesti vuorovaikutus näistä lähtökohdista.

Arjen käytäntöjen ymmärtäminen ja ihmisten omaehtoinen vaikuttaminen

Osallistumismenetelmien saavutettavuuden lisäksi osallistiedon edustavuutta voidaan merkittävästi lisätä laajentamalla käsitystä osallistumisesta. Mielipiteiden antamisen sijaan paino tulisi olla paikassa olevan osallisuuden sekä arjen käytäntöjen tarkastelulla ja ymmärtämisellä suunnittelussa. Kontulan ostari on oivallinen esimerkki paikasta, jossa on vahvaa osallisuutta. Tämä näkyy erityisesti yritystoiminnan monipuolisuutena ja kaupunkikulttuurin runsautena.

Vaikka kuntalaki (22§) sisältää säännöksen ihmisten omaehtoisen asioiden valmistelun tukemisesta, ei kaavoitus- ja rakennuslain luonnoksessa ole millään tavalla otettu kantaa siihen, miten tätä sovelletaan kaavoituksessa. Uudella lainsäädännöllä olisi mahdollisuus muuttaa suomalaista suunnittelukulttuuria siten, että ihmisten omaehtoinen vaikuttaminen nähtäisiin suunnittelun voimavarana.

Hallintojohtoinen osallistuminen ja ihmisten omaehtoinen, alhaalta ylös ohjautuva osallistuminen eivät useinkaan kohtaa maankäytön suunnittelussa. Omaehtoista osallistumista edustaa sekä kolmannen sektorin, eli yhdistysten toiminta, että niin sanottu neljäs sektori eli itsenäisesti ilman taustaorganisaatiota toimivat ihmiset. Nämä osallistumisen muodot voivat hyödyttää maankäytön suunnittelua esimerkiksi tuottamalla paikkaan liittyvää informaatiota hyödynnettäväksi suunnittelussa tai toimimalla paikallisten asukkaiden ja hallinnon välillä sillanrakentajina. Kontulan tapauksessa opimme, että sillanrakentaja voi olla esimerkiksi paikallinen yrittäjä, aktivisti, yhteisötaiteilija tai kaupungin muulla kuin kaavoituksen toimialalla työskentelevä virkamies. He kaikki voivat tuoda suunnittelupöytään informaatiota, jota suunnittelijan voi tuntua mahdottomalta tavoittaa.

Vaikutusten arviointi kaavoituksessa (luku 12; 66 §, 70 – 71 §, 322 §)

Lakiluonnoksen tavoitteissa korostetaan kattavaa vaikutustenarviointia. Vaikutusten arvioinnin todetaan jo nykyisin sisältyvän varsin kattavasti kaavaprosesseihin.

Kuitenkaan nykyisissä kaavaprosesseissa ei toteudu vaikutusarvioinnin vuorovaikutteisuus. Vaikutusten arviointi jää vaikutusten raportoinnin tasolle sen sijaan, että se olisi suunnittelussa tapahtuvan ratkaisujen arvioinnin dokumentoimista ja avoimesti arvioitavaksi tuomista. Erityisesti vaikutuksia ihmisten elinoloihin tai elinympäristön viihtyisyyteen arvioidaan usein hyvin pintapuolisesti. Negatiivisia vaikutuksia ei välttämättä tuoda lainkaan esiin. Kulttuuriperintöön kohdistuvissa vaikutuksissa harvoin nostetaan esiin vaikutuksia paikallisille merkitykselliseen aineettomaan ja aineelliseen kulttuuriperintöön.

Jotta ajatus vaikutustenarvioinnin vuorovaikutteisuudesta aidosti toteutuisi, tulisi vaikutusten arvioinnissa:

Hyödyntää osallistumisen kautta kertynyttä informaatiota ja arvioida suunnitteluratkaisuiden vaikutuksia paikalliseen osallisuuteen.
Taata osallisille mahdollisuus omasta näkökulmastaan arvioida vaikutuksia. Tämä tarkoittaa sellaisen aineiston tuottamista arvioitavaksi, josta erilaisia kyvykkyyksiä ja asiantuntemusta omaavat osalliset voivat arvioida muutoksen vaikutusta omaan elämäänsä.
Esittää objektiiviset arviot ja tuoda kaavaselostuksessa selkeästi esiin sekä kaavan positiiviset että negatiiviset vaikutukset.
Vaikutusten arvioinnin tulisi olla jatkuvaa ja osa suunnittelua.

Vaihtoehtojen arviointi

Vaihtoehtojen arvioinnin osalta lakiluonnoksessa esitetään hyviä tavoitteita koskien mm. osallisten roolia arvioinnissa.

Nykykäytäntöjen valossa kaavoitus on liian myöhäinen vaihe vaihtoehtojen tarkastelulle. Todellinen vaihtoehtojen tarkastelu tapahtuu usein jo ennen kaavoituksen vireille tuloa. Tästä hyvästä tavoitteesta ei saa tulla näennäinen osallistamisen ja vaikuttamisen vaihe vaan arvioitavaksi pitää tuoda aidosti erilaisia vaihtoehtoja ja skenaarioita muutettavan alueen mahdollisista tulevaisuuksista.

Arvioitavaksi tuotavan tietopohjan tulee pitää sisällään myös osallistieto. Osallistiedon tulee olla saman arvoista muun informaation kanssa.

Vaikutusten arviointi ja elinkeinoelämän toimintaedellytykset

Tavoite elinkeinoelämän toimintaedellytyksiin liittyvien vaikutusten arvioimisesta laajemmin kuin mitä voimassa oleva toimivan kilpailun edellytyksiä korostava säännös edellyttää, on hyvä. Nähdäksemme elinkeinoelämän vaikutukset kietoutuvat mm. terveyden ja viihtyisyyden tavoitteisiin sekä kulttuuriympäristöjen vaalimiseen. Eri tavoitteiden ja vaikutusten välisiä yhteyksiä tulisi tunnistaa laajasti. Käytännössä hankkeissa saattaa olla vastakkain hyvin erilaisten yritysten intressit. Paikallisilla, pienillä toimijoilla ei ole yhtäläisiä resursseja, kykyjä tai valtaa osallistua suunnitteluprosesseihin kuin suuremmilla toimijoilla.

Sitra Labin aikana tekemämme haastattelut ovat opettaneet, että kiinteistökehityksessä ei välttämättä ole ymmärrystä, halua tai valmiutta sosiaalisen ja kulttuurisen kestävyyden huomioon ottamiseen kehittämisprosesseissa, ellei laki tähän velvoita tai verotus kannusta. Kaupunkikehittämishankkeissa ja niistä seuraavassa kaavoituksessa tulisi alusta saakka arvioida koko hankkeen – suunnittelusta toteutukseen – vaikutusta paikalliselle yhteisölle ja elinkeinotoiminnalle – lähtien esimerkiksi paikallisen elinkeinoelämän erityispiirteiden tunnistamisesta ja niiden yhteydestä paikan muihin erityispiirteisiin kuten kulttuuriympäristöön.

Kokeilussamme Kontulan ostarilla on käynyt ilmi, että paikalliset yrittäjät ovat epätietoisia kehittämisen vaikutuksista omaan yritystoimintaansa. Osa ei ole edes kuullut käynnissä olevasta kehittämisestä. Tietoa kehittämisen vaikutuksista, siitä mahdollisesti seuraavista maksuista ja elinkeinotoiminnan harjoittamiseen vaikuttavista muutoksista pitäisi olla saatavissa paikallisille yrittäjille ymmärrettävässä muodossa. Käytännössä tämä saattaa tarkoittaa tarvetta esimerkiksi monikieliselle informoimiselle ja vuorovaikutukselle.

Kulttuuriympäristön arvottaminen

Osallistuminen kulttuuriympäristön vaalimiseen on osa kestävää maankäytönsuunnittelua – erityisesti se lisää suunnittelun sosiaalista ja kulttuurista kestävyyttä. Faron yleissopimus, johon Suomi on liittynyt vuonna 2017, korostaa yhteisöjen ja yksilöiden oikeutta kulttuuriperinnön määrittelyyn. Kansalaisten osallisuus kulttuuriperintöprosesseissa on vahvistunut ja ihmisten paikallista ja kokemuksellista informaatiota on alettu arvostamaan kulttuuriperinnön vaalimisessa ja kehittämisessä. Samalla raja aineellisen ja aineettoman kulttuuriperinnön välillä on alkanut näyttäytymään keinotekoisena ja jopa haitallisena.

Muutos kohti yhteisöllisempää kulttuuriperinnön arvottamis- ja suojelutyötä ei kuitenkaan vielä näy ohjaavassa lainsäädännössä. Rakennusperinnön edistykselliset asiantuntijat kuitenkin tuovat esiin aineettomat ja kokemukselliset arvot kulttuuriperinnön arvottamisessa integroituna perinteiseen asiantuntija-arviointiin. On oletettavaa, että tulevaisuudessa osallistuvat arvottamismenetelmät yleistyvät, ja sen myötä tulee tarve uudelleenmääritellä esimerkiksi rakennusperinnön arvottamisen tapaa siten, että kohteiden arvo yhteisölle on pitävä argumentti siinä missä esimerkiksi historiallinen tai arkkitehtoninen arvokin. Tämä muutostrendi tulisi ottaa huomioon myös rakennetun ympäristön digitalisaatiokehityksessä, jotta tulevaisuuden tietomallipohjainen suunnittelu ei rajaisi mahdollisuuksia tuoda aineettomaan kulttuuriperintöön liittyvää ja kokemuksellista tietoa osaksi rakennetun ympäristön tietomalleja.

Suunnitteluprosessin vaikutusten arviointi

Vaikutusten arviointi tulisi ulottaa koskemaan laajasti myös suunnittelun aikaisia vaikutuksia.
Suunnitteluprosessit itsessään voivat aiheuttaa kohtuuttomia tilanteita alueella eläville ihmisille. Esimerkiksi liiketilan tai kodin myyminen voi olla hyvin vaikeaa alueella, missä on käynnissä muutosprosessi. Tällaisessa tilanteessa suunnittelualueilla ihmiset saattavat joutua ahdinkoon ja epävarmuudessa eläminen voi aiheuttaa taloudellisia ja terveydellisiä ongelmia. Suunnitteluprosessit ja niihin liittyvät epävarmuudet voivat kestää vuosia.

Tilannetta on vaikeaa lainsäädännön keinoin korjata, mutta se voitaisiin edes tunnistaa. Suunnittelunaikaisia vaikutuksia voidaan arvioida ja niitä voidaan lieventää. Näin toimitaan jo rakentamisen aikaisten vaikutusten osalta. Kokeilussamme Kontulassa kaupungin ja kiinteistönomistajien välinen sopimus tunnistaa rakentamisen aikaiset vaikutukset yrittäjiin ja edellyttää niiden lieventämistä, mutta negatiiviset vaikutukset, jotka käynnissä oleva suunnittelu nyt aiheuttaa, ovat jääneet yrittäjien kannettavaksi.

Yksi helpotus olisi se, että kunnan laatiessa sopimuksen yksityisen tahon kanssa alueen kehittämisestä tai suunnittelusta (esim. kehittämis- tai suunnitteluvaraus), sopimuksessa on huomioitu myös avoin tiedonsaanti ja suunnittelun vaikutusten minimoiminen alueen toimijoihin. Sopimuksissa otetaan usein kantaa esimerkiksi rakentamisen aikaisiin, toimijoihin koskeviin vaikutuksiin. Suunnittelun aikaisten vaikutusten vähentäminen voi tarkoittaa esim. taloudellista helpotuksia ja avoimempaa informaation saamista suunnittelun etenemisestä.

Kiitämme mahdollisuudesta ottaa kantaa kaavoitus- ja rakentamislain valmisteluun.

Helsingissä (Kontulassa) 7.12.2021
Pilvi Nummi, TkT, arkkitehti, sähköisen osallistumisen asiantuntija
Eveliina Harsia, väitöskirjatutkija, arkkitehti, kaupunkisuunnittelija
Anni Hapuoja, arkkitehti, yrittäjä, kontulalainen kaupunkisuunnitteluaktivisti